——美、德、日政策性离岸金融实践的启示
文/景建国
伴随我国企业“走出去”、人民币国际化稳步推进与上海国际金融中心建设持续深化，离岸金融是服务实体经济跨境经营、满足外资及符合条件的中资企业跨境金融服务需求的重要工具，也是优化全球资源配置的金融基础设施。离岸金融还需回归降低跨境交易成本、提升全球资金配置效率的本源功能，并恪守国际通行规则。我国应坚持大胆探索与审慎管控并举、政策性引领和商业性参与协同，借鉴美国进出口银行（EXIM）、德国复兴信贷银行旗下IPEX-Bank、日本国际协力银行（JBIC）等三家银行低调务实、功能导向的离岸业务运作经验，稳妥扩大商业银行离岸金融业务试点范围，完善制度规则与营商环境，主动对接国际标准，构建风险可控、服务国家战略的中国特色离岸金融体系。
一、一个需要正视的认知偏差
长期以来，国内离岸金融领域存在一定的认知矛盾：一方面认可其是国际金融中心的核心功能；另一方面容易将其与监管套利、资本外逃等负面场景绑定。这一认知偏差造成离岸金融供给不足、政策不稳，制约国际金融中心全球金融功能发挥。
我们研究美、德、日金融活动时发现，三国并未放弃离岸金融布局，而是以务实低调的工具化方式落地相关功能。日本依托JBIC国际金融账户搭建集中化政策性离岸平台；德国通过KfW集团与IPEX-Bank独立法人架构，实现政策性离岸业务与商业性离岸业务法律隔离；美国EXIM以逆周期定位和多元筹资渠道，弥补私人市场缺口，为本国出口企业提供离岸融资支持。三国经验共同表明：离岸金融发展不必纠结是否设立专门离岸牌照，核心是立足本国国情，解决离岸金融有效服务实体、有效管控风险的两大核心问题。
二、离岸金融的本质再认识
离岸金融的核心，是依托与在岸市场适度隔离的账户体系，为非居民之间、居民与非居民之间跨境经济活动提供全方位金融服务。其基础功能包括：降低跨境交易成本、提升资金配置效率、阻断跨境风险传染、拓展本币国际使用场景。发展离岸金融不是我国的可选项，而是我国经济、金融深度融入全球分工后必然产生的功能性金融需求。
2026年6月，中国人民银行、国家发展改革委、金融监管总局、中国证监会、国家外汇管理局和上海市人民政府六部门联合印发的《上海国际金融中心发展离岸金融行动方案》，是我国离岸金融制度建设的重要里程碑。方案提出了“三步走”阶段性目标，我们按照“成熟一类、实施一类”原则，优先发展离岸贸易金融服务、自贸离岸债、离岸再保险、财资中心资金运营、离岸人民币外汇交易、非居民个人金融服务六类具备一定基础的试点业务。
三、日本、德国、美国经验的深层启示
（一）日本JBIC：承载离岸金融功能的政策性平台
日本没有单独设立离岸银行牌照，也未全面放开商业银行的离岸服务，但依托JBIC国际金融账户实现集中化政策性离岸金融功能。
JBIC国际金融账户与海外经济合作账户实施严格隔离，依据《日本国际协力银行法》第四十一条，两个账户的资本、储备分别管理，法律明确一个账户的储备不能用于弥补另一个账户的损失，契合离岸金融账户隔离、风险隔断的核心风控原则。资金来源高度国际化，通过发行主权担保的美元、欧元债券在国际市场募资，再以海外项目所在国的货币投放，形成离岸筹资、离岸放款闭环；海外网点覆盖纽约、伦敦、新加坡等全球金融中心，业务具备显著非居民特征。
自1952年启动对巴西业务以来，JBIC与巴西国家经济社会发展银行（BNDES）合作已超过60年，信贷额度合作机制自2011年延续至今。2025年3月，JBIC与BNDES签署第七次信贷额度协议，融资总额上限1.85亿美元，其中JBIC出资1.11亿美元，依托GREEN业务框架支持巴西生物燃料和电力传输等绿色基础设施项目；并且服务于巴西大型资源企业融资，保障日本关键矿产与能源供应链稳定。JBIC于2018年11月通过全球银行贷款机制向阿根廷国家银行（BNA）提供最高6000万美元融资额度，其中JBIC出资3600万美元，由BNA转贷给本土进口商采购日本基础设施设备。
JBIC模式启示我们：日本将离岸金融功能集中配置于政策性机构，依托国家信用，定位为商业金融的补充工具，服务本国海外产业，保障供应链安全，不盲目扩张市场化离岸市场，形成风险可控的政策性离岸工具。对我国而言，可借鉴这一集中运作思路，依托政策性金融机构，围绕共建“一带一路”和维护产业链安全，与东道国金融机构建立长期合作，搭建离岸筹资、跨境放款、东道国转贷的业务闭环，把跨境风险约束在政策性机构资产负债表内，防止风险向国内在岸市场溢出。
（二）德国KfW：法人隔离是离岸金融可持续的制度基石
德国案例重点回答了政策性离岸业务与商业性离岸业务如何共存的问题。根据欧盟对德国促进银行体系重组的要求，KfW在2007年12月31日前将出口信贷和项目融资业务转移至依法成立的子银行（IPEX-Bank），自2008年1月1日起接受《德国银行法》（KWG）的全面监管，不再自动享有联邦政府担保，拥有独立信用评级。母公司KfW保留的出口信贷业务限定在OECD出口信贷共识框架内，使用商业参考利率（CIRR）补贴等政策性工具。
这套制度设计的核心逻辑是：依靠独立法人实现功能切割，政策性离岸业务依托国家信用，限定战略用途；商业离岸业务完全市场化运作；KfW不得以非市场利率向子公司提供资金，亦不得向子公司延伸任何其本身的维持责任或联邦政府担保利益，严禁交叉补贴。
KfW启示我们：当前我国政策性银行、商业银行跨境与离岸业务的边界仍较模糊，部分场景下政策性机构凭借国家信用参与商业竞争，部分商业银行被动承担政策性任务却缺少风险补偿。因此，离岸金融改革不能仅停留在内部会计分账，需要从制度层面厘清政策性、商业性离岸业务法律边界，维护公平市场秩序。
（三）美国EXIM：逆周期定位与多元筹资构建跨境金融安全网
美国进出口银行EXIM核心定位是弥补商业性离岸金融市场的失灵：当商业金融机构出于风险考量退出市场，或本国出口企业面临他国政策性金融竞争时，提供跨境融资支持，具备鲜明逆周期属性。市场流动性充裕阶段，EXIM不与商业性离岸银行争抢优质项目；市场下行、资本避险撤离时主动补位，发挥跨境金融安全网作用。
EXIM拥有多元资金渠道，包括政府借款、股本、财政拨款、经营留存收益、市场化票据发行。长期财务自我平衡能力较强，多年持续向财政部返还净收益。根据EXIM FY2026 Q2违约率报告，截至2026年3月31日其违约率为0.750%，显著低于2%的法定监管阈值。2026年2月，EXIM董事会批准“金库计划”（Project Vault），提供100亿美元直接贷款，配套约16.7亿美元私人资本，初始资金规模达120亿美元，用于建立约60天消耗水平的关键矿产战略储备。
EXIM启示我们：构建有约束的逆周期政策性金融机制，不搞无限制财政兜底；繁荣周期积累风险缓冲，下行周期释放资源，同时坚持审慎审查还款能力。我国政策性金融机构可重点借鉴三点：一是坚守逆周期补位定位，聚焦商业资本不愿涉足的高国别风险战略跨境项目；二是拓宽筹资渠道，优化负债结构，提升业务可持续能力；三是建立风险缓冲池，强化政策性业务财务约束。
四、积极鼓励支持我国商业银行参与离岸金融，构建“政策性引领+商业性运营”协同生态
我国离岸金融短板，不在于政策性金融工具不足，而在于商业银行离岸业务的参与广度及深度有限、商业性离岸金融供给缺口明显。2002年后长期仅有交通银行、招商银行、浦发银行、平安银行四家银行持有传统OSA离岸牌照，与我国作为全球货物贸易第一大国和对外投资大国的地位严重不相匹配。因此在风险可控前提下适度扩大我国商业银行离岸试点主体，具备多重战略价值。
1.更好满足实体经济跨境经营真实需求。中资企业出海过程中的海外资金归集、跨境结算、离岸贸易融资、汇率避险等业务高度依赖离岸账户。若境内银行无法提供合规离岸服务，企业会转向中国香港、新加坡等地的境外机构，造成金融服务外流、资金沉淀海外。2026年6月，临港新片区离岸贸易金融服务综合改革试点扩围，工商银行、中国银行、浦发银行、汇丰银行四家机构获授牌，成为首批“持证”离岸业务金融服务机构，印证了商业银行贴近实体客户、提供常态化离岸金融服务的优势。
2.推动离岸人民币市场由境外单一主导转向境内外协同发展。当前离岸人民币报价、流动性集中于中国香港、新加坡、伦敦。2026年6月，中国人民银行行长潘功胜在陆家嘴论坛宣布，授权工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、交通银行、中信银行六家银行，利用中国外汇交易中心平台在上海自贸区开展离岸人民币即期、远期、掉期交易。这将推动离岸人民币交易、报价、留痕向上海集聚，商业银行作为市场核心载体，助力争夺人民币离岸市场定价主动权。
3.打造互补协同的离岸金融生态。政策性离岸金融聚焦商业性金融难以承接的高风险战略跨境项目；商业银行离岸业务承接贸易财资管理、普通跨境投融资等市场化需求。二者是互补而非替代关系。缺少商业银行广泛参与，离岸市场厚度不足；缺少政策性金融战略引领，业务容易偏离国家战略。
4.制度层面坚持稳妥扩围思路。在风控体系完备前提下，优先选择资本实力雄厚、跨境业务基础扎实的商业银行分批纳入试点，完善OSA、FT（EF）、NRA账户业务协同机制，顺应“FT为主、OSA为辅、NRA补充”的分层协同格局，引导商业银行深耕商业类离岸业务，与政策性银行错位联动。
五、我国发展离岸金融的总体借鉴原则
结合美、德、日实践与我国金融开放国情，我国发展离岸金融应当坚持：借鉴经验但不照搬模式，稳步推进但不消极保守，鼓励创新但保持低调务实，选择性吸收而拒绝全盘移植。
1. 大胆学习，但不照搬模式。JBIC的集中政策性离岸模式、KfW的法人隔离机制、EXIM的逆周期机制，均植根于各国的制度历史。我国需要走出本土路径：发挥政策性金融战略引领与商业银行市场化主体作用，落实账户隔离风控架构，厘清两类离岸业务监管与法律边界。
2. 跨境风险客观存在，但不能因风险回避改革。核心是建立匹配风险水平的监管与风险处置机制。《行动方案》明确“一线放开、二线管住、交易留痕、风险可控”，试点业务须落实国际收支申报、涉税尽职调查等合规义务。下一步重点是把原则细化为可落地的操作细则，成熟一项、推进一项。
3. 鼓励创新，但坚持低调务实，做好国际沟通阐释。JBIC并不刻意宣传离岸银行业务，却长期稳定落地离岸功能，这一务实策略值得参考。但在当前国际环境下，透明度与可解释性是重要战略资源；我国应加强与IMF、BIS、OECD及主要经贸伙伴监管机构常态化沟通，阐释离岸金融监管框架与合规要求，减少外部误读，增进国际互信。
4. 针对性吸收，拒绝全盘移植。借鉴JBIC依托离岸金融保障资源安全、与东道国金融机构长期合作的思路，运用于共建“一带一路”业务；吸收EXIM的逆周期筹资和风险缓冲机制，以完善我国政策性银行治理；借鉴KfW法人隔离经验，厘清政策性、商业离岸业务边界，维护公平竞争。
六、加快优化完善我国离岸金融营商环境，夯实制度基础
离岸金融竞争力本质是制度竞争力。当前我国离岸金融短板集中体现为：离岸金融专门法律层级不足、税收中性细则有待完善、多类账户并行带来制度碎片化、跨部门监管协同有待强化。
1.法律层面。我国暂无离岸金融专门立法，相关规则散见于部门规章，制度稳定性与市场预期偏弱。建议启动离岸金融立法前期研究，逐步明确离岸金融法律地位、业务准入、账户管理、风险处置与法律责任，提升制度层级。
2.税收层面。OECD支柱二全球最低税改革持续推进，要求年收入超过7.5亿欧元的跨国企业适用至少15%的有效税率；2026年1月，包容性框架发布“并行”一揽子措施，敲定了兼容安排。我国25%企业所得税法定税率符合全球最低税要求，但离岸金融税收中性原则与征管细则仍需细化，稳定市场预期。
3.账户体系层面。OSA、FT（EF）、NRA多套账户并行，部分功能重叠、边界模糊，抬高企业合规成本。建议统筹优化现有离岸相关账户体系，厘清各类账户功能定位，降低制度摩擦，释放FT（EF）、OSA改革红利，在坚守“一线放开、二线管住”风控底线前提下优化账户功能，打通合理业务场景。
4.监管协同层面。离岸金融业务涉及央行、外汇局、金融监管总局、证监会及地方政府，存在职责交叉。需要健全跨部门常态化离岸金融协调机制，统筹试点扩容、规则制定、风险监测处置，形成监管合力。
据此，我国须重点推进六项任务：一是开展离岸金融专项立法前期研究；二是研究出台离岸金融税收征管细则，落实税收中性；三是梳理OSA、FT（EF）、NRA账户功能，简化企业操作流程；四是完善跨部门协同机制，开展压力测试；五是搭建离岸金融风险监测预警体系，强化交易真实性审核、反洗钱、反恐怖融资与涉税尽职调查，守住不发生系统性风险底线；六是加强离岸金融人才培养，推动高校与金融机构共建跨境金融培训项目，打造熟悉国际规则的跨境风控专业队伍。
最后，我们必须再次强调的是：离岸金融并非洪水猛兽，而是经济体深度全球化必备的功能性金融基础设施。日本JBIC、德国KfW集团、美国EXIM，均在本国制度框架下落地离岸金融功能。三者共同启示：重在解决现实经济问题，不必拘泥于离岸牌照的形式之争。
我国离岸金融改革已经迈出关键一步，《上海国际金融中心发展离岸金融行动方案》印发、六类试点业务与离岸人民币外汇交易试点落地，标志着我国对离岸金融战略价值已形成共识。下一步重点，是将战略共识转化为可落地制度安排，丰富市场化产品供给，持续提升国际社会对我国离岸金融制度的理解与信任。发展离岸金融，要做到探索与审慎并重、积极作为与低调务实兼顾，在吸收国际经验的同时立足本国国情。在业务全过程中坚守风险底线，服务实体经济与高水平对外开放，对标兼容国际通行规则。唯有如此，离岸金融才能成为支持企业“走出去”、助力人民币国际化、提升上海国际金融中心全球竞争力的战略性金融工具。
（作者景建国，上海金融业联合会特聘专家、离岸金融研究所所长）
